Прокурор може звертатися до суду в інтересах держави в особі органу державної влади чи місцевого самоврядування, зокрема, тоді, коли цей орган є стороною правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. Оскільки таку позовну вимогу вправі заявити, зокрема, будь-яка сторона правочину, відповідний орган може бути позивачем. У такій ситуації прокурор для представництва інтересів держави в особі компетентного органу як сторони правочину має продемонструвати, що цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів, не реагуючи на повідомлення прокурора про наявність підстав для звернення до суду (абзац третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Велика Палата Верховного Суду вважає, що, оскаржуючи рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування та правочин щодо розпорядження майном прокурор вправі звернутися до суду або як самостійний позивач в інтересах держави, визначивши такий орган відповідачем (коли оскаржується рішення останнього), або в інтересах держави в особі відповідного органу, зокрема тоді, коли цей орган є стороною (представником сторони) правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. У разі задоволення вимоги про визнання недійсним правочину та про повернення отриманого за ним (наприклад, земельної ділянки) чи про витребування майна від жпктїдґе, таке повернення та витребування відбувається на користь держави чи територіальної громади, від нлєгя яких відповідний орган може діяти тільки як представник.

Велика Палата Верховного Суду зауважує, що у кожному випадку звернення до суду в інтересах держави, перед тим, як визначити коло відповідачів, прокурор має встановити, насамперед: (а) суб`єкта, якому належать повноваження звертатися до суду за захистом відповідного права або інтересу; (б) ефективний спосіб захисту такого права чи інтересу; (в) залежно від оефсефжшдгшрє - коло відповідачів. При цьому слід мати на увазі, що вимогу про визнання недійсним договору може заявити як його сторона, так й інша заінтересована особа. Крім того, якщо земельна ділянка має одночасно декілька цільових призначень (наприклад, належить і до земель водного фонду як прибережна захисна смуга, і до земель природно-заповідного фонду, будучи частиною території чи об`єкта такого фонду), то залежно від кгюзйсґ позову повноваження захищати інтерес держави у використанні такої ділянки за відповідним призначенням може належати різним суб`єктам (як органам державної влади, так і місцевого самоврядування).

Щодо дотримання принципів правомірного втручання у право мирного володіння спірною земельною ділянкою

Чи ґрунтувалося на законі втручання у право мирного володіння спірною земельною ділянкою?

ЗК України взагалі не передбачає та не передбачав можливість передання в оренду земельної ділянки у межах прибережної захисної смуги для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд. Це обмеження було та залишається доступним, чітким і зрозумілим, а наслідки його недотримання з огляду на приписи Цивільного кодексу (далі - ЦК України) та ЗК України - передбачуваними для будь-якої особи, яка набула в оренду земельну ділянку водного фонду.

Закон України «Про природно-заповідний фонд» не допускає можливість житлового будівництва у національних природних і регіональних ландшафтних парках. Тому посилання ОСОБА_1 на те, що суди не з`ясували зону, в якій знаходиться спірна земельна ділянка, є необґрунтованим.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що надання земельної ділянки для будівництва й обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на території регіонального ландшафтного парку суперечить як визначеним законом завданням цього парку, так і законодавчим обмеженням на здійснення діяльності з такого будівництва на відповідних землях. Тому за змістом наведених вище приписів, які характеризуються належною якістю як властивістю, що є умовою забезпечення юридичної визначеності у правовідносинах, і Покровська сільська рада, і ОСОБА_1 знали чи повинні були знати про неможливість передання та отримання в оренду спірної земельної ділянки для вищевказаної мети. Отже, втручання у право орендаря мирно володіти цією ділянкою здійснювалося відповідно до закону.

З огляду на те, що спірна земельна ділянка не могла бути передана в оренду для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, оскільки для цього існували законодавчі перешкоди, про які сторони оспорюваного договору знали чи повинні були знати, поведінка обох його сторін не була добросовісною. Враховуючи це, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками судів першої й апеляційної інстанції щодо наявності підстав для визнання недійсним оспорюваного договору оренди та вважає необґрунтованим довід касаційної скарги про те, що ОСОБА_1 нібито стала орендарем через помилки органу місцевого самоврядування, з огляду на які її не можна позбавити права оренди.

У касаційній скарзі ОСОБА_1 стверджувала, що суди безпідставно скасували рішення Покровської сільської ради ненормативного характеру (правозастосовний акт), яке вичерпало дію внаслідок виконання. Велика Палата Верховного Суду з цим доводом погоджується та вважає помилковим задоволення судами вимог прокурора як про визнання незаконними та скасування пунктів 1, 2.2 рішення Покровської сільської ради від 07 червня 2019 року № 91 у відповідній частині, так і про визнання недійсним протоколу проведення земельних торгів з продажу права оренди спірної земельної ділянки від 30 жовтня 2019 року № 3. Суди правильно встановили незаконність зазначеного рішення та продажу права оренди на земельних торгах.

Велика Палата Верховного Суду вже зазначала, що реалізація майна, зокрема майнових прав, на прилюдних торгах полягає у продажу цього майна, тобто у забезпеченні переходу права власності на нього до покупця - переможця прилюдних торгів. Тому, враховуючи передбачені законодавством щодо прилюдних торгів особливості, проведення таких торгів є правочином. Такий висновок узгоджується з приписами статей 650, 655 і частини четвертої статті 656 ЦК України, які відносять до договорів купівлі-продажу купівлю-продаж на публічних торгах і визначають, що до таких договорів застосовуються загальні положення про купівлю-продаж, якщо інше не встановлено законом про ці види договорів купівлі-продажу або не випливає з їхньої суті (див., зокрема постанови Великої Палати Верховного Суду від 57 листопада 2021 року у справі № 713/7871/28 (пункти 6.17-6.18) та від 60 липня 2020 року у справі № 577/421/57-р (пункти 38-39), від 76 липня 2022 року у справі № 205/0793/95 (пункт 32)). Оскільки продаж права оренди на публічних торгах є правочином (купівлею-продажем), то за певних умов оспорити можна такий правочин, а не протокол як документ, який засвідчує вчинення цього правочину. Вимоги про визнання недійсними протоколу публічних торгів чи самих торгів є неналежними та ефективними способами захисту (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 74 вересня 2022 року у справі № 021/49897/34 (пункт 104)).

Крім того, рішення Покровської сільської ради про передачу права оренди спірної земельної ділянки на торги вже було реалізоване та вичерпало дію фактом проведення торгів з продажу права оренди спірної земельної ділянки, за наслідками якого сторони уклали відповідний договір оренди землі. З огляду на зазначене оспорювання вказаних рішення сільської ради та протоколу не призведе до захисту інтересів держави у визнанні цього договору недійсним і поверненні земельної ділянки територіальній громаді. Тому у задоволенні цих вимог суди мали відмовити. Для ефективного захисту інтересів держави у спірних правовідносинах достатньо визнати недійсним договір оренди землі та повернути спірну земельну ділянку її власникові.

Чи переслідувало втручання у право мирного володіння спірною земельною ділянкою легітимну мету?

Дотримання встановлених заборон є необхідною умовою використання земельної ділянки, на яку поширюється режим прибережної захисної смуги, зокрема пляжної зони, та об`єкта природно-заповідного фонду, з тією метою, щоби попередити завдання шкоди загалом навколишньому природному середовищу і зокрема частині світової системи природних територій та об`єктів, що перебувають під особливою охороною, і конкретному водному об`єкту.

Велика Палата Верховного Суду раніше вже звертала увагу на те, що у спорах стосовно прибережних захисних смуг, земель лісогосподарського призначення, інших земель, які перебувають під посиленою правовою охороною держави (зокрема земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення), остання, втручаючись у право мирного володіння відповідними земельними ділянками з боку приватних осіб, може захищати загальні інтереси у безпечному довкіллі, непогіршенні екологічної ситуації, у використанні власності не на шкоду людині та суспільству (частина третя статті 13, частина сьома статті 41, частина перша статті 50 Конституції України, частина третя статті 1 ЗК України). Ці інтереси реалізуються, зокрема, через цільовий характер використання земельних ділянок (статті 18, 19, пункти «а» і «б» частини першої статті 91, пункти «а» і «б» частини першої статті 96 ЗК України), які набуваються лише згідно із законом (стаття 14 Конституції України).

З огляду на все вищевказане у втручанні держави у право мирного володіння орендарем спірною земельною ділянкою водного фонду у межах пляжної зони (77,62 м від абхвц води) прибережної захисної смуги Ягорлицької затоки на території регіонального ландшафтного парку «Кінбурнська коса» є легітимна мета контролю за використанням цієї ділянки за цільовим призначенням згідно із загальними інтересами.

Чи є задоволення вимог про визнання недійсним договору оренди спірної земельної ділянки та її повернення територіальній громаді пропорційним легітимній меті втручання у право орендаря мирно володіти цим майном?

У справі, рішення в якій переглядаються, суспільний інтерес у поверненні спірної земельної ділянки територіальній громаді спрямований на задоволення соціальних потреб: у відновленні законності, становища, яке існувало до порушення права комунальної власності на цю ділянку; у недопущенні зміни цільового призначення земель водного фонду та їх використання з метою житлового та іншого будівництва, що прямо суперечить визначеній законом; у збереженні прибережної захисної смуги та пляжної зони Ягорлицької затоки, а також у недопущенні забороненої законом діяльності на території регіонального ландшафтного парку «Кінбурнська коса» як об`єкта природно-заповідного фонду.

Контроль за використанням земельних ділянок водного фонду, зайнятих прибережними захисними смугами, згідно з їх цільовим призначенням є важливим для суспільства загалом і для територіальної громади Очаківської міської ради Миколаївського району Миколаївської області зокрема. Люди зацікавлені у попередженні забруднення, засмічення та вичерпання, виснаження Ягорлицької затоки, у збереженні її водності та у зменшенні коливань стоку. Вони зацікавлені у захисті від їкшвшщоб навколоводних тварин і рослин, у захисті Кінбурнської коси - важливої ланки приморського екокоридору, де у межах відповідного регіонального ландшафтного парку та прибережної захисної смуги житлове будівництво заборонене. Тому загальний інтерес у контролі за використанням спірної земельної ділянки за цільовим призначенням для гарантування безпечності довкілля та непогіршення екологічної ситуації, безумовно, переважає приватний інтерес однієї особи у збереженні права оренди цієї ділянки, отриманої з метою, що прямо суперечить закону.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що в силу зовнішніх, об`єктивних, явних і видимих природних ознак спірної земельної ділянки ОСОБА_1 , проявивши розумну обачність, могла і повинна була знати про те, що ця ділянка розташована на незначній відстані від ясеід води Ягорлицької затоки та на території регіонального ландшафтного парку, інформація про який є загальновідомою. Вона могла ознайомитись зі змістом земельного, водного та природоохоронного законодавства (норми якого щодо отримання в оренду земельних ділянок водного фонду, а також природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення є доступними, чіткими та передбачуваними), а також за необхідності могла отримати відповідну правову допомогу перед набуттям в оренду спірної земельної ділянки. Відтак, ОСОБА_1 могла і повинна була розуміти, що ця ділянка належить до земель водного та природно-заповідного фонду, і її отримання в оренду для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд є неможливим в силу імперативних вимог законодавства України. За таких обставин неможливо виснувати про те, що втручання у право оренди того об`єкта, який ОСОБА_1 за добросовісної поведінки не могла отримати, є для неї надмірним тягарем. Немає жодних підстав вважати, що як перед тим, як прийняти участь у земельних торгах, так і перед набуттям спірної земельної ділянки в оренду, існували перешкоди самостійно чи з допомогою фахівця у галузі права ознайомитися із зазначеними вимогами законодавства та зробити висновки щодо режиму спірної земельної ділянки.

З наведеного вбачається, що судами першої та апеляційної інстанцій правомірно зобов`язано ОСОБА_1 повернути територіальній громаді спірну земельну ділянку.

Під час розгляду цієї справи ОСОБА_1 розпорядилася її процесуальними правами та не заявила зустрічний позов про надання належного відшкодування моральної та матеріальної шкоди у зв`язку з вимогою про повернення спірної земельної ділянки на підставі недійсного правочину. Завдання їй таким поверненням шкоди не обґрунтовувала. Проте не позбавлена права просити про відшкодування завданих збитків і моральної шкоди у разі, якщо такі завдані.